Hinweise zu den Rahmenempfehlungen für den Katastrophenschutz in der Umgebung kerntechnischer Anlagen der Strahlenschutzkommission

Die Strahlenschutzkommission (SSK) beim Bundesminister für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit hat mit Datum vom 21.09.2008 Rahmenempfehlungen (RE) für den Katastrophenschutz in der Umgebung kerntechnischer Anlagen herausgegeben. Diese Rahmenempfehlungen treten an die Stelle der RE, die in der Innenministerkonferenz am 11. Juni 1999 und im Länderausschuss für Atomkernenergie –Hauptausschuss – am 6. April 1999 verabschiedet wurden (vgl. die Bekanntmachung des vom 9. August 1999 im GMBl. 1999, S. 538
– 587).

Die in den Rahmenempfehlungen gegebenen Empfehlungen zur Gefahrenabwehr reflektieren in erheblichem Umfang auf Ressourcen und Zuständigkeiten der Katastrophenschutzbehörden. Zur Entscheidungsfindung durch die für die Einführung und Umsetzung der Rahmenempfehlungen in den Bundesländern zuständigen politisch und administrativ Verantwortlichen gibt die AGBF folgende
Hinweise:

Anmerkung: Die Zusammenstellung dieser Hinweise erfolgte am 10. Februar 2011 und somit noch vor dem Erdbeben in Japan am 11. März 2011 und den nachfolgenden Auswirkungen auf den Betrieb von Kernkraftwerken.

1. Sofern es im Umfeld kerntechnischer Anlagen zu Gefahrenabwehrmaßnahmen der zivilen Gefahrenabwehrbehörden kommen soll bzw. kommen muss, liegt die Verantwortung für die operativ-taktischen und die administrativ-organisatorischen Maßnahmen bei den nach Landesrecht zuständigen Katastrophenschutzbehörden. Die Einsatzleitung zur Organisation der operativtaktischen Maßnahmen (zum Beispiel Führungsstab) liegt in der Regel in den Händen von Führungskräften der Feuerwehren. Die Einsatzkräfte zur Durchführung der operativ-technischen Maßnahmen werden im Kern durch die Feuerwehren und die privaten Hilfsorganisationen sowie das Technische Hilfswerk (THW) gestellt.

2. Die Rahmenempfehlungen der SSK stellen eine wertvolle Hilfe und Erkenntnisquelle für die Katastrophenschutzbehörden dar. Die in den Rahmenempfehlungen dem Katastrophenschutz (KatS) zugewiesenen Zuständigkeiten bzw. Maßnahmen sind jedoch so umfangreich, dass befürchtet werden muss, dass die Katastrophenschutzbehörden in vielen Fällen einer auf Basis der Rahmenempfehlungen entstehenden Erwartungshaltung an die Leistungsfähigkeit und Durchhaltefähigkeit des Katastrophenschutzes nicht entsprechen können.

3. Durch die Einführung der Rahmenempfehlungen der SSK in einzelnen Bundesländern (zum Beispiel Niedersachsen) haben die Aussagen und Festlegungen der Rahmenempfehlungen verbindlichen (Gesetzes-) Charakter erhalten. Da die in den Rahmenempfehlungen definierten Wirkradien jedoch auch die Gebietskörperschaften benachbarter Bundesländer überstreichen, stellt sich die Frage der Verbindlichkeit der Maßnahmen und Zuständigkeiten in diesen Ländern. Durch die Einführung der Fernzone in der aktuellen Fassung der Rahmenempfehlungen wurde der Bereich, für den sich diese Frage stellt, deutlich ausgeweitet.

4. Das mit der Herausgabe der Rahmenempfehlungen durch die SSK verfolgte Ziel, bei der besonderen Katastrophenschutzplanung für die Umgebung kerntechnischer Anlagen im gesamten Bundesgebiet soweit wie möglich nach gleichen Grundsätzen zu handeln, ist von elementarer Wichtigkeit und sollte durch die Länder dahingehend unterstützt werden, dass die Rahmenempfehlungen inhaltsgleich Gültigkeit erhalten und umgesetzt werden. Die (negativen) Erfahrungen nach dem Unglück im KKW Tschernobyl machen deutlich, dass ein unabgestimmtes Handeln der staatlichen Stellen - bis hin zu einer teils widersprüchlichen Bevölkerungsinformation
und Medienarbeit - zu einer Verunsicherung der Bevölkerung und zu erheblichem
Misstrauen gegenüber den Gefahrenabwehrbehörden führen kann (siehe auch
SSK, Ziffer 1).
Die Notwendigkeit eines länderübergreifend abgestimmten Handelns der Gefahrenabwehrbehörden unterstreicht auch die zutreffende Feststellung unter Ziffer 1 (Seite 7) der Rahmenempfehlungen, dass die zur Gefahrenabwehr erforderlichen Sofortmaßnahmen auch außerhalb des besonderen Planungsbereiches durch die Katastrophenschutzbehörden durchzuführen sind.

5. Es ist zu bedenken, dass der Katastrophenschutzplan gem. Ziffer 3 der Rahmenempfehlungen gem. Ziffer 3.11 der Rahmenempfehlungen offen zu legen ist. Auch aus diesem Grunde ist es sinnvoll, die Planungen anhand von Planspielen bzw. (Voll-) Übungen zu überprüfen.

6. In den Rahmenempfehlungen wird ausgeführt, dass diese sinngemäß auch auf andere kerntechnischen Anlagen Forschungsreaktoren, Brennelementzwischenlager, Brennelementfabriken etc.) übertragbar sind. Hier sollte durch die jeweiligen Genehmigungsbehörden in Verbindung mit den obersten Katastrophenschutzbehörden der Länder vorgegeben werden, ob und ggf. in welchem Umfang die Rahmenempfehlungen als Maßstab für die Gefahrenabwehrplanung herangezogen werden sollen. Es erscheint sinnvoll, hier zum Beispiel zwischen KKW und Brennelementzwischenlagern zu differenzieren, zum Beispiel hinsichtlich der Frage, ob es bei der Lagerung von Kernbrennstoffen zur Freisetzung von radioaktivem Iod in erheblichem Umfang kommen kann.

7. Hinweise zu einzelnen Aspekten der Rahmenempfehlungen:
7.1. Die unter Ziffer 3.3.1 beschriebenen Grundlagen der Zusammenarbeit bedürfen hinsichtlich der länderübergreifende Zusammenarbeit und Kommunikation offensichtlich noch der Konkretisierung und Ausgestaltung.

7.2. Die in den Rahmenempfehlungen richtiger Weise geforderte Harmonisierung bzw. Einheitlichkeit der Führungssysteme erfordert Abstimmungen zwischen den Bundesländern, die so offensichtlich noch nicht vollständig umgesetzt sind. Dies gilt auch und besonders in Bezug auf die Gewährleistung einer einheitlichen Lagebeurteilung bzw. der Ermittlung einer gemeinsamen (länderübergreifenden) radiologischen Lage.

7.3. Die unter Ziffer 3.7.8, 3.8.4 und 3.10.2 geforderten Instrumente zur unverzüglichen bzw. kurzfristigen Warnung und Information der Bevölkerung stehen nicht flächendeckend zur Verfügung. Dies gilt insbesondere für die unter Ziffer 4.4 der Rahmenempfehlungen geforderte Weckfunktion.

7.4. Es muss in Zweifel gezogen werden, ob einzelne "Maßnahmen bei Katastrophenalarm" gem. Ziffer 3.10.2 der Rahmenempfehlungen - insbesondere nach der Ausweisung einer Fernzone - in ausreichendem Umfang vorbereitet und durchgeführt werden können. Dies gilt zum Beispiel für die Evakuierung der Bevölkerung sowie für den Betrieb der Notfallstationen zur Dekontamination der betroffenen Bevölkerung. Die Ausstattung und Ausbildung der Feuerwehren im Bereich des ABC-Dienstes orientiert sich zunächst an der FwDV 500, welche im Kern nicht auf die besonderen Maßnahmen nach einem Störfall in kerntechnischen Anlagen ausgerichtet ist. Auch die Ergänzung des Bundes im Bereich der ABC-Gefahrenabwehr versetzt die Feuerwehren nicht in die Lage, eine Gefahrenabwehr durchzuführen, die den Rahmenempfehlungen der SSK entspricht. Derzeit bestehen noch erhebliche Divergenzen zwischen den Aufgabezuweisungen entsprechend
den oben genannten Rahmenempfehlungen und den tatsächlichen Möglichkeiten des Katastrophenschutzes. Die den Ländern durch den Bund für den ABC-Dienst bislang zur Verfügung gestellten Dekon-Kapazitäten (LKW Dekon-P) sind auf die Dekontamination von Einsatzkräften ausgelegt und reichen nicht aus, um die Bevölkerung zu dekontaminieren. Dies gilt auch und besonders für die Dekontamination von Verletzten, soweit die Ausstattung der Feuerwehren nicht auf Basis von Landeskonzepten ergänzt wurde. Die Dekontamination von Verkehrswegen und Häusern ist mit den derzeit verfügbaren Instrumenten des KatS nicht durchführbar.

7.5. Die in den Rahmenempfehlungen unter Ziffer 4.3.2 genannten Instrumente für die Bündelung und Aufbereitung der durch die ABC-Erkundungskraftwagen erfassten Daten (Messleitkomponenten) stehen nach wie vor nicht zur Verfügung.

8. Verteilung von Iodtabletten Die Rahmenempfehlungen sehen für die Iodblockade der Schilddrüse die Einnahme von Iodtabletten durch die betroffene Bevölkerung unter 45 Jahren vor (Ziffer 4.7 der RE). Innerhalb eines Radius von 5 bzw. 10 km um eine kerntechnische Anlage wird eine Vorverteilung an die Haushalte empfohlen. Für den Bereich innerhalb eines Radius von 10 bis 25 km wird eine Bevorratung
von Iodtabletten durch die Gefahrenabwehrbehörden auf Gemeindeebene und Ausgabe im Ereignisfall für ausreichend erachtet. Für die Fernzone ist eine Vorhaltung in Zentrallagern vorgesehen, die Auslieferung erfolgt erst im Bedarfsfall. Die Weiterverteilung an die Ausgabestellen kann erst nach Anlieferung der Iodtabletten an die lokalen KatS-Behörden erfolgen.
In der Fernzone ist eine Ausgabe nur an Kinder und Jugendliche unter 18 Jahren und
Schwangere vorgesehen. Die Aufgabe der Verteilung der Iodtabletten auf lokaler Ebene wird dem Katastrophenschutz zugeordnet.

Diese Organisationsform muss kritisch hinterfragt werden:
8.1. Sofern Gefahrenabwehrbehörden bei der Verteilung von Iodtabletten auf die Ressourcen des KatS zurückgreifen wollen, müssen sie berücksichtigen, dass der KatS zahlreiche andere Aufgaben der unmittelbaren Gefahrenabwehr zu leisten hat, so zum Beispiel Evakuierungen, Rettungs- bzw. Sanitäts- oder Betreuungsdienste, ggf. auch Brandbekämpfungen oder technische Hilfeleistungen. Dabei kann die Verfügbarkeit KatS-Helfer eingeschränkt sein, da ein nicht unerheblicher Teil von ihnen selbst als Bürger von den Gefahrenabwehrmaßnahmen betroffen ist und sich auch um die eigenen Familien kümmern müssen und wollen.

8.2. Bei "schnell ablaufenden Ereignissen" (Ziffer 3.8.4 und Anhang 1) verbleibt den KatS-Behörden ein Zeitraum von weniger als 6 Stunden um zu reagieren. Dies ist mit Blick auf den logistischen Aufwand der Verteilung von Iodtabletten auch unter idealisierten Voraussetzungen unrealistisch. Es erscheint sinnvoller, keine Zeit auf die Ausgabe von Iodtabletten zu verwenden, sondern die Iodtabletten auch in der Außen- und Fernzone vorab zu verteilen (wie in der Zentral- und Mittelzone) und nur noch über die Medien den Zeitpunkt der Einnahme zu kommunizieren.

8.2.1. Da die Iodtabletten ohnehin beschafft werden müssen, verursacht die Ausgabe der Tabletten bereits im Vorfeld möglicher Ereignisse keine zusätzlichen Sachkosten. Der Verwaltungsaufwand für die Austeilung von Iodtabletten könnte sich in Grenzen halten, wenn diese bei entsprechenden Untersuchungen durch die Ärzte (Gynäkologen, Kinderärzte) direkt an die Zielgruppen ausgegeben werden.

8.2.2. Es ist zu bedenken, dass aus einem Versagen der Behörden (zum Beispiel bei der Austeilung von Tabletten) auch ein Organisationsverschulden und eine Amtshaftung abgeleitet werden könnte.

8.2.3. Die Verteilung im Ereignisfall verkürzt die Dispositionszeit der Behörden, da die Verteilung rechtzeitig angeordnet werden muss. Dadurch setzt aber die Information
(und Beunruhigung) der Bevölkerung und als Folge der Mediendruck deutlich früher
ein.

8.2.4. Es ist zu berücksichtigen, dass bei mittleren Windgeschwindigkeiten der zeitliche Versatz zwischen der Zentralzone und der Fernzone lediglich 2 bis 3 Stunden beträgt.

8.2.5. Die Vorab-Verteilung von Iodtabletten in allen Planungszonen ist sicherer und kostengünstiger als eine Verteilung im Ereignisfall. Es wird vermieden, dass die Bevölkerung zur Abholung das Freie aufsuchen muss, obwohl gleichzeitig zum Aufsuchen von Gebäuden aufgerufen wird.

8.2.6. Es erscheint sinnvoll, zusätzlich Abholstellen (zum Beispiel Krankenhäuser und Apotheken) vorzusehen, allerdings nur für die Personen, die ihre vorab ausgegebenen Iodtabletten nicht mehr verfügbar haben.

9. zu Ziffer 3.10.2 und 4.9 der SSK:
Sofern der Betrieb von Notfallstationen im Allgemeinen und die Dekontamination der Bevölkerung innerhalb der Notfallstationen im Speziellen dem Katastrophenschutz zugeordnet werden soll (wovon auszugehen ist), muss die rechtzeitige Verfügbarkeit von geschultem Personal kritisch hinterfragt werden. Die (Personal-)Ressourcen des KatS werden hierzu in der Regel nicht ausreichen. Zivile Mitarbeiter der allgemeinen Verwaltung stehen nur zu den üblichen Arbeitszeiten zur Verfügung. Mit ihnen könnte nur 25 Prozent der Vorhaltezeit abgedeckt werden.

10. Es ist zu beachten, dass in den neu gefassten Rahmenempfehlungen der Bereich, in dem die Gefahrenabwehrbehörden Maßnahmen entfalten sollen, durch die Einführung der "Fernzone" um den Faktor 15 vergrößert wurde (Radius 100 km statt zuvor 25 km).

11. Zuständigkeiten
Bei der Umsetzung der Rahmenempfehlungen in den Ländern sollte beachtet werden, dass sehr schnell ein Stadium erreicht wird, bei dem die Gefahrenabwehrmaßnahmen aufgrund des Umfangs und der Komplexität nicht mehr von den Landkreisen (oder auch kreisfreien Städten) als örtlich zuständigen (unteren) Katastrophenschutzbehörden gesteuert und verantwortet werden können, zumal diese aufgrund eigener Betroffenheit (von Evakuierungsmaßnahmen) ausfallen können. So ist zum Beispiel zu erwarten, dass die IuK-Infrastruktur auf Ebene der Landkreise versagen wird, da ein Ereignis eine nationale bzw. internationale Lage darstellen wird. Es muss in Zweifel gezogen werden, ob auf Ebene der unteren Katastrophenschutzbehörden die Fachkompetenz vorhanden ist, um die notwendigen fachlichen Einschätzungen und die daraus abgeleiteten
staatlichen Entscheidungen und Kommunikationsaufträge zu erfüllen. Der Mediendruck wird auf Ebene der unteren Katastrophenschutzbehörden nicht steuerbar sein. Es erscheint daher sachgerecht, die Steuerung der Gefahrenabwehr direkt auf der Ebene der oberen oder obersten KatS-Behörde in dem jeweiligen Bundesland anzusiedeln und die Instrumente dafür vorzuhalten.
Eine solche Verfahrensweise hätte zudem den Vorteil, dass das Verfahren bei Störfällen in deutschen kerntechnischen Anlagen mit den Abläufen und Zuständigkeiten bei Störfällen außerhalb des Staatsgebietes der Bundesrepublik Deutschland identisch wäre.

Beispielhaft sei hier die Regelung in Rheinland-Pfalz aufgeführt: Hier ist die Zuständigkeit für die Gefahrenabwehr der Aufsichts- und Dienstleistungs-Direktion (ADD) in Trier zugewiesen. Die ADD ist dem Innenministerium nachgeordnet.

Berlin, 13. Juli 2011                         Hamburg, 13. Juli 2011

Deutscher Feuerwehrverband           AGBF-Bund
Hans-Peter Kröger                           Klaus Maurer
Präsident                                         Vorsitzender

Stand 6. April 2011